2015年12月召开的中央城市工作会议明确指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。这一新的要求，具有鲜明的问题导向特征，进一步阐明了中国特色新型城镇化的科学内涵和主要特征，明晰了实现路径，有利于促进新型城镇化的健康发展。
一、强调城镇化的“特”和“新”，是在我国城镇化关键节点作出的理性抉择
对我国究竟应该走什么样的城镇化道路，中央在认识上经历了一个逐步深化的过程。在新中国成立以后很长一个时期内，我们并没有意识到实现现代化必须推进城镇化。直到《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，才明确提出“实施城镇化战略”，首次把城镇化上升为国家战略。党的十六大报告首次提出“走中国特色的城镇化道路”。党的十八大报告明确要求，“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”。党的十八届三中全会《决定》进一步要求，“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进”。从提出实施城镇化战略，到强调“中国特色”，再到突出“新型”，推动认识深化的是城镇化关键节点凸显出来的、迫切需要解决的深层问题。一般认为，城镇化率为30%~70%是一个国家城镇化的快速发展阶段。1996年我国城镇化率首次超过30%，城镇化步入快速发展阶段，随后中央提出要实施城镇化战略；2011年，我国城镇化率首次超过50%，城镇化进入快速发展阶段的后半场，随后中央提出要走中国特色新型城镇化道路。
突出“中国特色”和“新型”，基本出发点是解决“四个不可持续”。
一是城市二元结构格局不可持续。在城镇化快速发展阶段的前半场，我国不仅没有消除城乡二元结构，反而形成新的城市二元结构。从物的形态看，繁华的中心城区和简陋的棚户区形成明显反差；从人的形态看，城市户籍人口和非户籍人口形成明显反差。进入城镇化快速发展阶段后半场后，如果我们不及时解决这个问题，等城镇化基本完成后再回过头来解决，所要付出的代价就会大得多。
二是城镇化的开发建设筹资模式不可持续。在城镇化快速发展阶段的前半场，我们主要通过“计划价征地、市场价卖地”来赚取土地的价差用于城市的基础设施建设。全国国有土地出让收入，1999年为514亿元，2015年达到32547亿元，峰值为2013年的43745亿元，17年累计27.29万亿元、年均1.6万亿元；土地出让收入相当于地方财政本级收入的比例，1999年为9.2%，2015年达到39.2%，峰值为2010年的67.62%。在这种筹资模式中，被征地农民难以分享土地城镇化的增值收益，引发严重社会问题。城镇化建设的另一个筹资方式，是地方政府通过融资平台筹集城市建设资金，但这导致地方债务规模迅速扩大。2013年6月底，全国地方政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务共计17.89万亿元，其中市、县两级地方政府占80%。地方政府债务是我国城镇化不可承受之重，继续靠负债筹集城市建设资金的路子越走越窄。
三是局部地区的泡沫化格局不可持续。虽然目前我国城镇化水平仍然滞后于工业化程度和经济发展水平，但在整体滞后的同时也出现了局部泡沫化的苗头，突出表现是：在城市定位上，全国600多个城市要走向世界、180多个城市要建设“国际化大都市”；在城市外在形态上，全国现有摩天大楼（超过152米）470多座，在建摩天大楼还有330多座，另有500多座已经完成土地拍卖、设计招标或已奠基，而美国目前为530多座，在建及规划的摩天大楼只有30座；一些地方出现盲目的“造城运动”，新区数量多、规划面积大、城市功能弱、产业基础差，有的甚至沦为“鬼城”；商品房严重积压，三四线城市尤为明显。城镇化快速发展过程中出现的这些泡沫化现象，确实应该引起高度警觉。
四是城镇化布局失衡的格局不可持续。从规模结构看，“大的大、小的小”问题突出，大城市优质资源集中，人口总量和占比持续上升；中小城市和小城镇基础设施差、公共服务不足，人口吸纳能力不强。从区域布局看，城镇化水平东高西低，工业化程度高的东部地区，总城市数、县级城市数明显多于工业化程度低的中西部地区。京津唐、长三角、珠三角城市群人口占比持续提高。
二、城镇化的“特”和“新”究竟体现在哪些方面
坚定走中国特色新型城镇化道路的信心，需要搞清楚其科学内涵和具体表现。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确提出，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路。2015年城市工作会议提出城市工作是系统工程和五大统筹新理念。这些表述既体现了问题导向，是对城镇化关键节点凸显出的深层问题的历史反思；又体现了与时俱进，是对创新、协调、绿色、开放、共享发展理念的深刻把握。中国特色新型城镇化是以人为核心的城镇化，是空间、规模、产业三大结构统筹的城镇化，是规划、建设、管理三大环节统筹的城镇化，是改革、科技、文化三大动力统筹的城镇化，是生产、生活、生态三大布局统筹的城镇化，是政府、社会、市民三大主体统筹的城镇化。具体而言，应体现在以下几个方面。
城镇化与新农村建设协调推进。一些国家的经验表明，在城镇化快速发展过程中，如果农业、农村和农民问题没有解决好，极易落入“中等收入陷阱”。2013年7月习近平总书记在湖北考察时强调，即使将来城镇化率达到70%以上，还有四五亿人在农村，农村绝不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园；城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展，同步发展才能相得益彰。在城镇化快速发展阶段的后半场，必须加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。
大中小城市和小城镇协调统筹。学术界对究竟应该强调城镇化还是城市化，有不同意见。一种意见认为，应把发展中小城市特别是小城镇作为我国推进城镇化的重点，对大城市的规模应严加控制。持这种观点的人往往用德国的情况来印证自己的观点。德国城镇化率达到74%，共有大中小城市2065座，但人口超过100万的城市只有3座，82%的城镇人口居住在10万人以下的中小城镇。另一种意见认为，应该发展大城市，大城市产业集聚度、资源要素利用效率高，而且也有助于降低物流成本。持这种观点的人往往以日本、韩国为例，用东京都市圈和首尔都市圈所聚集的人口、GDP规模，来论证自己的观点。我们认为，无论大中小城市，还是小城镇，都有其存在的逻辑。要坚定不移地推进大中小城市和小城镇协调发展，通过城市群这种形态，把大中小城市和小城镇有机联系起来。
既积极又稳健。应抓住城镇化处于快速发展阶段的历史机遇，充分挖掘城镇化蕴含的巨大需求潜力，为经济的持续稳定发展提供接续力量。推进城镇化，妥善解决产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要问题，是个系统工程，不能盲目追求城镇化率的提高，应把产业发展和就业增加放在突出位置，注重提高城镇化质量。
集约、智能、绿色、低碳发展。强调集约，意在改变以往那种土地城镇化快于人口城镇化、土地资源利用率不升反降的局面，在城镇化快速发展阶段的后半场注重提高土地的集约程度，发展紧凑型城市。强调智能，是同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的必然要求，要大力促进信息化与城镇化深度融合，提高城市运转和治理的信息化水平。强调绿色，就是要建设生态宜居城市，解决好空气污染等城市病，提高生活质量和幸福感。强调低碳，就是要从建筑到交通出行，都必须节能减排、降低消耗。
三、以“三个一亿人”为抓手促进新型城镇化健康发展
统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。这是城镇化以人为本的重要体现。应深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，提高户籍人口城镇化率，让更多的农业转移人口直接享有城镇户籍人口的全部权利。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》的目标，到2020年常住人口城镇化率为60%、户籍人口城镇化率为45%。这意味着届时有15%的人口尽管长期生活在城镇，但仍然不能在城镇落户。对这部分人，要尽量纳入居住证覆盖范围，并提高居住证的含金量，使他们依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。无论是放宽落户条件，还是提高居住证覆盖率和含金量，关键在于调动地方政府的积极性。为此，要建立健全“人地钱”挂钩的激励机制，实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、财政转移支付和中央基建投资安排与农业转移人口市民化挂钩。
推进城镇保障性安居工程建设，完成约1亿人居住的棚户区和城中村改造。这既是扩大有效投资的重大举措，又是提高城镇化质量和中低收入人群生活水平的迫切需要。各地要切实落实棚改计划，加快工程建设进度，完善管理办法。多渠道筹集棚改资金，将保障性安居工程作为中央预算内投资的重点，各地也要安排一定比例的配套补助资金，落实相关税费减免措施；加大企业债券融资对棚户区改造建设的支持力度；各地应根据“统一评级、统一授信、统借统还”的原则，积极争取国家开发银行专项贷款；积极利用商业信贷、社会资本、民间资金等支持棚户区改造。加大用地保障，将保障性安居工程用地纳入住房用地计划优先安排。在拆迁过程中遵守相关法律法规，努力化解棚户区改造产生的利益矛盾，尊重棚改居民的合理诉求，接受群众和社会的广泛监督，促进棚改拆迁公平公正进行。与棚改区不同，城中村土地属于集体土地。改造城中村，不仅要解决缺乏科学规划、基础设施条件差、人口构成复杂等现实问题，而且会遭遇现行土地征收制度和集体土地入市制度的限制。为此，需要加大土地制度改革力度，为城中村改造松绑。
以产业集聚提升中西部地区城镇化的内生动力，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。这是促进城镇化均衡布局的重大举措。关键是要坚持工业化带动城镇化的发展战略，加快产业发展，提升中西部地区城镇化发展的内生动力。要加强国家重要战略性、基础性、支柱性产业在中西部地区的布局。依托现有产业基础，加大科技、人才、资金的投入，推动产业向价值链高端延伸和扩展，做大做强核心优势产业。充分发掘地区特色优势资源，改变传统工业发展模式，支持中西部地区发展生态旅游、休闲农业、文化创意产业等富民产业、绿色产业，以人气、资本聚集促进关联服务业发展和城镇化水平提升。
完成“三个一亿人”任务要求加快推进农村集体产权制度改革。农村土地等集体所有制具有明显的地域性与封闭性。在城镇化进程中，大量原农村地区变成了城镇建成区，大量城镇建成区以外的农村人口持续流入城镇，大量农村集体经济组织成员转为城镇居民，农民集体和土地权利的封闭性与集体成员的流动性之间形成矛盾。一定时期内，集体封闭性需要继续保留，但同时也要顾及农村人口大量流动进城的现实。应适应农民进城落户和城镇化发展的需要，在自愿基础上，赋予农民对承包地、宅基地、住房和集体资产股权更大的处置权，探索市场化的有偿退出路径，农民土地等资产可以由集体赎回，也可以转让给其他集体成员，为进城落户农民实现土地等集体资产权益创造条件。
文章来源: 《中国党政干部论坛》第20160406期 作者: 叶兴庆 国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员,研究领域:贫困地区经济发展的理论与政策研究,著有《中国边缘地带的经济增长》等
