一、PPP模式的适用范围
PPP改革是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，也是财政改革的重要内容。要遵循“政府引导、市场运作，依法合规、重诺履约，公开透明、公众受益，积极稳妥、协同推进”的原则，围绕增加公共产品供给和提高公共服务质量，重点鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域推广运用PPP模式，吸引社会资本参与。其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，还需按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定办理相关手续。对于已建成的项目，应积极运用PPP模式，引入社会资本并组建项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
二、实施PPP项目的程序和要求
（一）项目储备。采用PPP模式应重点选择具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、收费定价机制透明、有稳定现金流等特点的公共领域的项目。各行业主管部门根据当地国民经济和社会事业发展规划及行业专项发展规划，从新建、改建或存量项目中遴选潜在可实行PPP模式的项目，制定五年规划，做好项目前期工作。储备项目报同级财政、发展改革委备案，纳入PPP项目储备库。
（二）项目发起。PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。政府发起，即由各行业主管部门从储备项目中提出年度项目计划，商同级发展改革委、财政部门后制定项目实施方案。社会资本发起，即由社会资本以项目建议书的方式向同级行业主管部门或财政部门推荐潜在PPP项目。项目发起方应提供项目可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案等。
（三）项目论证。项目评估论证时，要综合考虑公共服务需要、责任风险分担、产出标准、关键绩效指标、支付方式、融资方案和所需要的财政补贴等要素，平衡好项目财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
1.合规性审查。各级发展改革部门会同各行业主管部门依照产业政策和管理制度开展项目合规性审查。
2.物有所值评价。
（1）各级财政部门会同行业主管部门按照管理制度规定开展物有所值定性评价，鼓励开展物有所值定量评价。必要时可利用第三方专业机构和专家力量协助评估论证。
（2）定性评价重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统投资和采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP模式是否降低项目全生命周期成本。通过物有所值评价的项目，可进行财政承受能力论证。未通过物有所值评价的项目，不得采用PPP模式。
3.财政承受能力论证。
（1）财政部门会同行业主管部门共同开展PPP项目财政承受能力论证。必要时可通过政府采购方式聘请专业中介机构协助。
（2）财政承受能力论证，主要是识别、测算PPP项目全生命周期过程的各项财政支出责任，包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。采取定量和定性分析方法。
（3）坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当前与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。各级人民政府本级每一年度全部PPP项目需要从财政预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
（4）通过财政承受能力论证的项目，由项目实施机构报同级人民政府审核通过后组织实施，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过财政承受能力论证的项目，可在实施方案调整后重新论证；经重新论证仍不能通过的，不再采用PPP模式。
（5）在PPP项目正式签订合同时，财政部门应当对合同进行审核，确保合同内容与财政承受能力论证保持一致。要严格执行合同约定，及时办理支付手续，切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给。
4.存量公共服务项目资产评估。存量公共服务项目转型为PPP项目的，应依法依规进行资产评估，合理确定价值，防止公共资产流失和贱卖。
（四）项目准备。县级以上地方人民政府可建立专门协调机制，负责项目评审、组织协调和检查督导工作。项目实施机构负责项目准备、采购、监管和移交等工作。项目实施机构应组织编制PPP项目实施方案，在征求同级财政及相关部门意见后，报同级人民政府批准后组织实施。PPP项目实施方案主要内容包括：
1.项目概况。一是项目提供的公共产品和服务内容、采用PPP模式的必要性和可行性等基本情况。二是项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等经济技术指标。三是项目公司设立及其股权结构等项目公司股权。
2.项目风险分担机制。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
3.项目运作方式。主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等运作方式。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
4.交易结构。主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
5.合同体系。主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文本。
6.监管架构。主要包括政府对项目实施机构的授权等内容，以及履约管理、行政监管和公众监督等监管方式。
7.政府采购方式。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当的采购方式。
（五）项目采购。
1.项目实施机构依据《预算法》、《政府采购法》以及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》等法律法规规定，选择项目社会资本合作伙伴，也可以委托政府采购代理机构办理采购事宜。
2.项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。由项目实施机构根据项目特点依法选择适当的采购方式。
3.项目采购信息由项目实施机构在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布，依法、公开、公平、公正采购。
（六）项目执行。
1.社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构会同财政部门监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。
2.社会资本或项目公司负责项目融资。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。
3.项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。
4.社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和公共服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，应根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。
5.项目实施机构在合同执行和管理过程中，应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。每3-5年可由第三方机构开展项目中期评估，评估结果报同级财政部门、发展改革委备案。
6.政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。
7.政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。
（七）项目移交。
1.项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府履行项目移交工作，收回项目合同约定的项目资产。
2.项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。
3.社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
4.项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目进行绩效评价。评价结果作为政府开展PPP管理工作的决策参考依据。
三、推进PPP改革的政策措施
（一）建立健全工作推进机制，提高改革效率。各级财政部门、发展改革委、人民银行要建立工作协调推进机制，加大工作力度，加强政策沟通协调和信息交流。要会同教育、科技、民政、人力资源社会保障、国土资源、环境保护、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门，结合各行业的特点，积极推广运用PPP模式。要简化项目审批环节，健全项目实施方案联评联审机制。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，优化办理程序，简化办理手续，提高办理效率和服务水平。
（二）实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以市、县人民政府作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经市、县人民政府批准后实施。
（三）发挥财政职能作用，引导社会资本参与改革。
1.各级财政部门要加强预算管理，针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制，将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等，按照国家统一的会计制度进行核算，纳入年度预算、中期财政规划，在政府财务报告中进行反映和管理，并向同级人大或其常委会报告。项目实施过程中政府依法获得的国有资本收益、约定的超额收益分成等公共收入应上缴国库。
2.各级财政部门要积极探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式。要发挥财政政策的引导作用，探索建立和用好PPP融资基金，提高项目融资的可获得性，吸引更多社会资本参与。探索通过以奖代补、财政贴息等多种措施，鼓励新建项目采取PPP模式建设运营，引导地方融资平台存量项目转型为PPP项目。公共服务项目采取PPP模式的，可按国家支持公共服务事业的政策规定，享受相关税收优惠政策。
3.各级财政部门要根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量。根据项目实施周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配基本框架和所需要的政府投入等因素，合理选择建设—运营—移交、建设—拥有—运营等运作方式。
4. 各级财政部门要重视政府性债务化解，合理运用转让—运营—移交、改建—运营—移交等方式，把融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。
（四）构建金融创新机制，加大金融服务力度。要全面深化金融改革，金融机构应创新符合PPP特点的金融服务，优化信贷评审方式，积极为PPP项目提供融资支持。鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势，参与存量项目的PPP改造，引导商业性金融机构拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、定向票据等市场化方式进行融资。鼓励项目公司发行项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等。鼓励社保资金和保险资金按照市场化原则，创新运用债权投资计划、股权投资计划、项目资产支持计划等多种方式参与项目。对符合条件的“走出去”项目，鼓励政策性金融机构给予中长期信贷支持。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。金融监管部门应加强监督管理，引导金融机构正确识别、计量和控制风险，按照风险可控、商业可持续原则支持PPP项目融资。
（五）夯实基础管理工作，提高改革保障水平。
1.在实施PPP改革中，要依法履行合同约定，根据《预算法》、《合同法》、《政府采购法》及其实施条例等法律法规规定，遵循公平、公正、公开的原则，通过专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素的综合评估，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。树立平等协商的理念，按照权责对等原则合理分配项目风险，合理确定合作双方的权利与义务。增强责任意识和履约能力，社会资本要将自身经济利益诉求与政府政策目标、社会目标相结合，在实现经济价值的同时，履行好企业社会责任，维护公众利益。
2.要充分发挥履约管理、行政监管和公众监督的功能作用。行业主管部门应制定不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范，加强对公共服务质量和价格的监管，保证公共产品和服务质量，维护人民群众的权益。建立政府、公众共同参与的综合性评价体系，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者付费与绩效评价挂钩，并将绩效评价结果作为调价的重要依据，确保实现公共利益最大化。依法充分披露项目实施相关信息，切实保障公众知情权，接受社会监督。
3.要大力培养专业人才，加快形成政府部门、高校、企业、专业咨询机构联合培养人才的机制。鼓励各类市场主体加大人才培训力度，开展业务人员培训，建设一支高素质的专业人才队伍。要大力发展中介机构，提高法律、会计、咨询等中介服务水平。鼓励有条件的地方政府统筹内部机构改革需要，进一步整合专门力量，承担PPP推广职责，提高专业水平和能力。各级各部门各单位要切实履行规划指导、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，并将项目动态信息及项目进展情况报送同级财政部门，由财政部门将项目信息录入财政部PPP综合信息平台系统，及时向社会公开项目实施情况等相关信息，确保项目实施公开透明、有序推进。加强宣传引导，做好政策解读，为推进PPP改革营造良好的社会环境。
广西壮族自治区 广西壮族自治区发展 中国人民银行
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2015年12月2日
文章来源：广西财政网
