导语：当下中国存在于发展的事实性城市，才符合城市化的本身逻辑，也更符合中国城镇化的历史逻辑。
一、城市化的本身逻辑
所谓城市化，无论从哪个角度来考察其定义，都离不开两点，一是由于经济的原因吸引了人口的积聚，二是由于人口的积聚形成了大规模的公共物品的需求和供给。也正是出于这两点核心特征，反观世界城市化的发展历程，虽然漫长复杂，可以看到城市化基本上是以市场和自治为基础。
经验上而言，在许多发达国家，小城镇是城镇化的主要载体。德国非农人口高达97%，其中70%的城镇人口居住在2万人以下的小城镇。美国65%的人口居住在小城市和小城镇，美国也是市场主导城市化的典型，农村人口向城市聚集引发城市蔓延，郊区化现象十分突出，行政中心、教育中心乃至产业中心都有可能集中于不同的小镇上。
这些小城镇正是城市化本身的逻辑的产物：几千、几万个人由于市场的因素聚集，并在自治的基础上选出城市的管理者，协调公共物品的供应。一些小城镇的市长甚至需要另做一份工作才能养家糊口。
在小城镇的基础上，由于分工和交易的扩大，人口进一步积聚，慢慢生长出大城市和城市群落。逐本溯源的来看，我们需要了解城市的本质，需要了解小城镇的产生和发展，才能在宏观上把握中国城市化的道路和前景。正如费孝通先生几十年前所言：“小城镇、大问题。”
反观中国的城市化，长期以来的城市化进程在两个相互隔绝的面相上同时进行：一个面相是行政性城市化，政府设立诸多建制市，并以行政权力聚集资源。另一个面相是自发城市化，大量城镇在基层社会形成，但没有获得政府认可，没有城市的管理模式。我们称之为事实性城市。
而关于中国的城市化研究，长期以来也停留在建制市研究范围。尤其是以官方的研究为主，通常以政府推动的自上而下的城镇化为视角，探讨当下中国的城乡治理和城市建设规划。当然，这些研究具有重要的意义，尤其是对于理解和指导行政主导的城镇化提供了很多知识增量。
可是，如果在研究中国的城镇化时引入历史维度，并从中国社会整体发展的视野出发，就不难发现，中国城镇化的发展事实，其实一直是依靠自下而上的社会自发力量来提供城市发展的动力，并形成一批无建制市之名而有城市之实的事实性城市。
更重要的是，比照西方城乡分治的历史，西方工商业一直是在城市当中发展，而中国的城市化在很大程度上是在乡村社会内部演化出来。中国的农民更具有发展工商业的头脑和动机，从最早的手工业和商业，乃至近代的工业化，也经常发生在城市以外的地区。改革初期乡镇企业的发展有着同样的历史和社会基础。
我们认为，城镇化研究，必须关注这一重大事实。因为当下中国存在于发展的事实性城市，才符合城市化的本身逻辑，也更符合中国城镇化的历史逻辑。
二、事实性城市的分类
从1949年建制到七十年代，是中国社会发展的一个奇异阶段，计划经济体制使得政府包办城市的建设规划和发展。从七十年代后期开始，中国社会重新恢复自由和活力，中国从此出现了“自发性城镇化”，也由此产生了事实性城市。
具体而言，自发性城镇化分为两类，分别出现在两个不同的发展阶段：第一类自发性城镇化对应了乡镇企业的发展，从而兴起了一批工商业市镇，这些市镇出现在八十年代，发展于九十年代。其中最有名的代表是苍南县的龙港镇，是农民建城的典型。
第二类自发性城镇化对应于围绕在大城市周围的新兴郊区市镇，是近十几年来新生的自下而上的城镇以北京宋庄镇为例，最初是由于艺术家的入驻而带动了艺术产业的发展，如今已经是一个人口规模超过10万的市镇。靠近北京的燕郊更是郊区城市化的典型，许多无力在北京购买住房的中产阶级集中到燕郊居住，形成了北京工作河北生活的形态。
工商业强镇的数量约有上千个，主要分布在长江三角洲、珠江三角洲和北京、天津等地，这些工业强镇常常达到了小城市的人口和经济规模。目前分布在大城市（人口超过100万的城市）周边的小城镇约有3000个。这3000个小城镇包括城关镇、建制镇和卫星城。
而以上两种城镇化过程，都具有鲜明的中国特色，它们很难用简单的城市化理论来概括。
对于前者，费孝通教授曾对中国小城镇与农村的关系就地域、人口、经济和环境等多方面进行比较后认为：“小城镇是一种比农村社区高一层次的社会实体，这种社会实体是以一批并不从事农业生产劳动的人口为主体组成的社区，无论从地域、人口还是经济、环境等因素看，它们都既具有与农村相异的特点，又都与周围的农村保持着不可缺少的联系。”而对于后者，又与西方典型的"逆城市化"过程或者“郊区化”过程不尽相同。
三、事实性城市的发展困境
无论是对七八十年代兴起的工商业强镇，还是新兴市镇，在行政配置资源的理论和现实视角下都没有得到足够的重视，即便其本身包含了社会和市场的理论与现实知识，取而代之的，建制市的发展成为理论和实践的中心。
造成这个结果的原因，是由于中国的城镇化主要是以行政占有并配置资源来推动的。每一级政府能够使用的资源和建设城市的能力，是由其所处的行政层级的高低来决定的。市制就是建制市作为一种政府形态在宪制结构的定位，及与其他形态的政府之关系。
应当说，在现行行政区划制度中，市已占据重要位置。省市政府都驻在建制市，建制市是经济社会资源最为集中的地方，各级政府也高度重视市。事实上，过去三十年来的行政区划调整，都围绕市制展开。
工商业强镇目前发展遇到的最主要问题，则是来自于上级政府的层层行政约束和挤压。这种行政挤压表现在两方面，一方面是缺乏建设城市的权力和手段；一方面是工商业强镇的经济社会规模与行政管理权限的矛盾。
在建设城市的权力上，“县”是最基本的行政单位，“镇”没有自治权，也就没有财政权力。没有权力掌握税收，也就没有能力建设城市，无法为城镇里生活的居民提供足够的公共物品。工商业强镇的强烈的扩权的动机，也正来源于此。聚集了几十万人口的城镇没有办法提供基本的基础设施建设，只能是在行政挤压下走向衰落。
在管理上，小城镇政府缺乏执法主体资格。由于我国法律法规及地方性法规规定的管理职能只落实到县政府，县人民政府是行政执法的最基本单位，乡镇政府没有执法权限。这也就意味着几十万的人口，上千家企业只有6个警察，3个工商局办事员来管理，从而形成了管理上的公共物品的严重不足。最后只能是造成人口的外流，城市生长的停滞。
在行政配置资源的条件下，中心城市往往集行政、经济、教育以及金融中心为一体。根据行政等级的大小，决定了一个地方所能集中的资源大小。比如地级市，在地、市合一的情况下，并没有很好地实现城乡同步发展的目标。相反，地级市利用其上级政府的权力优势，汲取县域资源以实现城区的城市化。
行政城市化的挤压也造成了政府之间乃至居民之间的重重矛盾。比如温州苍南县的灵溪镇与龙港镇，两镇的官员和居民矛盾很深。这个矛盾的源头则是行政城市带来的县城与非县城市镇之间的矛盾。龙港镇经济发展在前，灵溪作为县城的行政中心发展在后。但是在灵溪人看来，既然灵溪是行政中心，理应获得最多的行政与经济资源，理应在各个方面超越龙港。而在龙港人看来，灵溪作为行政中心抽取了太多本镇的资源去支持县城的发展。这也是诸多县级地区，尤其是经济中心与行政中心不重合的县级政府面临的难题。
与西方的郊区城市化不同，中国的新兴市镇面临的问题则是土地管理制度带来的法律障碍以及户籍管理制度带来的财政障碍，这两个障碍使得中国中心城市与郊区的矛盾，与西方发达国家逆城市化过程中发生的矛盾恰恰相反。
北京宋庄画家与村民之间的产权纠纷已经成为经济领域和法律领域的经典案例，也是中国土地管理制度带来的治理难题的注脚之一。小产权房是对目前土地管理制度带来的扭曲的一种自发的纠正。深圳40%以上的城市即是建立在所谓的“小产权房”的基础之上。宋庄由于其影响力已经在事实上得到了官方的认可，但有更多的与之类似的市镇甚至都不能获得合法的地位，更何谈其发展与生长。由于产权缺乏法律保障，居住在这些郊区镇的居民缺乏长远稳定预期，也就难以形成稳定的城市认同。
户籍管理制度则为新兴市镇的财政问题埋下了隐患。与西方的郊区城市化相反，中国大城市周边的郊区城市化以城市外来人口为主，居民从户籍上说大多是外地户口，但在中心城市工作，又在这些城区周边市镇居住生活。从税收上来说，他们的税收交给了中心城市，但是行政管理以及基础设施等公共服务却是由新兴市镇提供，造成了税基向中心城市的流动。由于缺乏足够的财政支撑，诸多郊区镇的公共品供应不足，无法满足民众需求。
户籍管理制度与土地管理制度不仅是自发的城市化的障碍，也是中国市场化体制完整建立的重要障碍，使得劳动与土地两种最基本的要素无法自由参与市场。两个制度所带来的城乡分割和市场扭曲不仅带来了社会的普遍不公平感，也严重制约了中国的经济社会转型。积极推进城镇化，就不能不在这两个问题上有所突破。
无论是工商业强镇，还是新兴市镇，它们所面临的问题正是最迫切的经济社会发展，与行政体制约束矛盾；正是自上而下的行政配置资源体制，与自下而上的市场配置资源体制的矛盾。
四、县辖市：事实性城市发展模式构想
是的，面临行政体制约束和土地管制制度约束的工商业强镇、新兴市镇只是少数，与建制市面临的发展问题也不尽相同，表面上看研究意义并不大。
可是，对事实性城市的研究作为改革的突破口却有天然的优势和重要作用。其一，事实性城市面临的困境乃是当下中国面临的最大困境，即行政管理体制、土地管理体制与和市场的矛盾；其二，事实性城市的"自发生长"的特点，为我们如何顺应、运用市场的力量提供了很好的经验素材。
但寻找解决自发性城镇化的出路，需考虑一个基本约束条件：延续了千年的以“县”为基本单位的治理结构，这也是目前中国政治统治和社会治理的基本格局。综合考虑以上因素，我们认为，县辖市改革方案最切合中国自下而上的城镇化的发展路径。它成本最低，效果最好，并且能在长远的发展当中可以作为城市化发展的样本和突破口。
所谓县辖市，是设立合乎一定条件的镇为建制市，而依然在县的管辖之下。这是在现有制度约束下的最佳解决方案，也有历史依据和国际经验的支撑。
首先，相比于县改市，县下辖的市形成的城市是真正的城市，是点状的城市聚落。其次，相比于切块设市，设立县辖市有助于减轻县政府的阻力。财政资源在县辖市和县政府之间的分配比例，当然会不同于镇政府与县政府，但该市仍留在本县，县政府仍可得到不少资源。
而且，从中国历史来看，有相当长的时期是实行县管市，在这方面积累了大量宝贵经验。周代社会是城邑社会。春秋末期以后，中国进入乡村社会，人口分散于乡村，形成诸多规模很小的居民点，人口较为集中的城市为数很少。据此，行政区划制度设计的主要考虑是有效地管理资源较为分散的乡村地区。秦汉之郡县制或者元明定型并延续至今之省县制，都是为此而设计的。
具体地说，已实行两千多年的省-县-乡镇各级政府管辖的区域，均为“面状行政区”。在这些面状行政区上，某个区点由于手工业和商业的发展逐渐积聚起较大人口规模，从而形成了市镇，而这些市镇本身则是在县的管辖之下，就是县辖市。这些地方的管理模式不同于一般的乡，而县政府通常赋予这些市镇以较大的自治权。目前不少工商业强镇，就是从这些传统市镇发展而来的。设立县辖市，正是接续中国传统。
现有传统行政区划制度的核心在县，县政府管理一个比较分散的面状行政区。现在，工业化催生了县辖市，县以下形成了若干点状行政区。县辖市的管理模式完全不同于乡，也大大地不同于镇。这样，县辖市将会倒逼县政府对自己的管理模式进行调整，传统的县政府的性质将会发生缓慢而深刻的变化。
县城所在的镇，通常都是强镇，按照设镇为市的改革方案，这些镇也完全可以改制为县辖市。这样，可以逐渐实现县城与县政府之间的剥离，县政府专注于政治和法律控制，这样的县政府将会同等对待下辖的各种行政区。由此，基层将逐渐实现两种类型政府的分流：一个是县政府，它仍然保持两千年来的传统功能：政治和法律控制。但在此之外，将会形成另外一种类型的政府：市政府，它是县域内经济社会资源的主要组织者和县内主要人口的公共品之供应者。“县辖市”在制度上保证了经济强镇的执法管理权限，但仍然是乡镇级别，仍然保留在母县内，不会成建制地多设立机构和编制，县也不会因实力强的镇独立设市而出现发展困难的问题，有利于县域统一规划、建设和管理，县市之间的矛盾较少。实行县辖市既有利于保持县的基本稳定，又兼顾了设市的需求。可以说，实行县辖市正好集中了切块设市和整县设市两种模式的优点，摈弃了二者的缺点，实现了比较好的平衡。同时，县辖市可以解决工商业强镇和新兴市镇两类自发性城镇化的共同问题。
五、新型城镇化，政府需要转换立场
城镇化是人口及相关一切人的活动从相对分散到相对密集之聚集过程，社会因此而变得更加复杂，这必然要求治理模式之转型。只有当新形成的人、物、知识等要素之聚合体，具备与之相匹配的治理模式，城市才算真正形成，并正常运转，充分获得规模与网络效率。
但在过去三十多年中，中国广泛出现了城市化过程中要素自发聚集、而治理模式滞后之间的严重错位。因此，有些城市本来并无市场或社会基础，却被行政权力设定为城镇，或者超出其市场社会因素的潜在能力，而被赋予过多城市功能。这在地级市中最为明显；反过来，很多聚集区具有了城市的质料，国家却没有给予其城市的法律、政治地位，因而也就不是一个完整的城市。这种制度缺位严重制约了这些事实性城市的进一步发展，导致中国城市结构扭曲，也造成中国的城乡关系进一步扭曲。
鉴于这些问题，新一届政府提出“新型城镇化”理念。
我们认为，进一步推动新型城镇化，需要政府完成一个立场的转换：从城市的创造者变为城市发育的护理者。城镇化首先是自发的产业、人口、知识聚集过程，这一过程会因为各种经济的、社会的原因展开。政府的角色是顺势而为，为这些聚集在一起的资源构建最为恰当的治理模式，从而让正在形成的城市能够健全地发育。这包括承认这个新的聚合体，只要达到一定规模，就享有市的建制，以城市治理模式实施治理。
这是城市化过程管理的基本原则。但过去三十多年来，中国政府管理城市化过程的方式是僵硬的，政府经常扮演城市创造者角色，比如，诸多地级市就是政府通过行政方式设立、并依靠权力建造起来的。相反，诸多自发形成的城镇，却始终不能获得政府认可，成为建制市，像城市那样正常发育、运转。
因此，推动新型城镇化的核心是破除国家迷信，政府以一种更为合理的心态、方式管理城镇化过程，尊重市场演进过程，尊重社会发育过程。唯有如此，中国的城镇化才能比较健全地展开，才合乎中国经济、社会演进的内在逻辑。
具体而言，新型城镇化首先要致力于解决事实性城镇面临的制度约束，赋予其建制市身份，让其完成城市化过程，成为真正的城市。而我们认为，设立县辖市，是解决这一问题最为合理、成本也最低的方案。我们希望立法机构和政府相关部门认真研究、实施这一方案，让既有的事实性城镇助推新型城镇化健康发展。
当然，县辖市的方案还有许多细节的问题需要讨论，比如如何平衡“县”与“镇”在城市建设与管理上的矛盾，比如如何通过县辖市方案撬动整个行政层级的改革，而不是又仅仅增加了一级镇级市。这些问题正是天则经济研究所城镇化课题组下一步要做的工作。
（作者秋风系天则经济研究所理事长、张林系天则经济研究所研究员，本文缩编自天则经济研究所城镇化课题组系列报告之一）
文章来源：经济观察报
