作者：云南省澄江县财政局副局长 张 平
为全面了解基层财政建设现状，探讨解决基层财政面临的困难与问题，提升基层财政建设水平，笔者于近日深入澄江县的龙街、右所、九村财政所，就当前乡镇财政的基本情况、存在的主要困难、今后的工作思路等情况进行了深入细致的调查，并就基层财政建设作些粗略的思考。
一、乡镇财政管理的基本情况
乡镇财政是我国最基层的一级财政，是乡镇政府履行各项社会经济职能的财力保障。近年来，随着农村经济的发展以及农村综合改革的逐步推进，乡镇财政面临新的形势和任务。
一是税费改革前的乡镇财政。乡镇财政是基本完整的一级财政，特别是1994年《预算法》的颁布实施，乡镇的财权和支出范围扩大，保障能力增强，乡镇财政能相对独立地编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。但是，“分税制”财政体制的实行，给乡镇财政带来了诸多负面影响，由于“分税制”后形成了一级政府一级财政，财政“分灶吃饭”的格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，乡镇财政成为众矢之的。同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到充分发挥，乡镇财政基本建设处于停滞状态。
二是农村税费改革以来的乡镇财政。2002年开始实行农村税费改革，取消了专门面向农民征收的各种税费，调整了财政体制与分配关系。农村税费改革后，随着三提五统、农业税、农业特产税的逐步取消，乡镇财政所组织财政收入的主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税税种。乡镇财政重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转，通过规范的预算编制、合理的资金分配，优先保障干部职工工资发放和单位的公用经费，以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政责无旁贷地承担了这些资金的兑付落实工作。面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的职能职责。
二、乡镇财政管理的经验和做法
（一）“一折通”发放管理情况
截至2013年8月31日，澄江县财政补贴农民资金“一折通”惠及4万多户农户，补贴项目达五项。发放补贴资金业务由农村信用社联合社代理。“一折通”发放主要有以下特点：一是补贴资金发放增长较快，补贴种类不断增多。全县财政补贴农民资金“一折通”发放逐年递增，各类补贴进一步提标扩面，民生工程由应急解难逐步向建立长效机制转变。通过“一折通”发放的补贴种类从起初的一项增至五项。二是有效遏制了虚报、冒领、挤占、挪用补贴资金现象的发生。由于原来补贴资金发放来源多、渠道乱，缺乏监管，导致补贴资金虚报、冒领、挤占、挪用等情况时常发生。实施“一折通”后，一方面对补贴对象基础信息通过入户普查、集中录入、银行联网核查等程序，保证身份的唯一性，数据的统一性，为“一折通”发放奠定了坚实的基础；另一方面也形成了财政补贴农民资金管理新格局。由于建立了严格的补贴对象基础信息准入制度，坚持公示制度，公开资金运行，变被动监督为主动监督，变单一监督为互相监督，确保了基础环节的“阳光”操作。三是决策支持能力进一步增强，财政改革不断延伸。通过“一折通”系统，可以及时监控补贴资金发放进度，并能够按行政区划、补贴项目、受益范围、主管部门、财政归口科室等多角度、多层面统计分析补贴发放数据，及时归并整理不同部门发放数据，为各级领导决策提供实时、准确、权威的数据。能够及时准确掌握补贴资金支出进度，使绩效考评成为现实，进一步提高了财政资金的科学化精细化管理水平。四是随着农村税费改革特别是农村综合改革的不断推进，基层财政面临的困难和暴露的问题更加突出。近年来，国家出台的强农惠农政策越来越多，管理要求越来越高，绝大多数都要落实到户到人，农户一般可得到多项补贴，如种粮农民农资综合直补、良种补贴、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、退耕还林补贴等等。这些最终都要靠财政所来落实，经财政所审核、填报后，由农村信用社直接代发农户。随着“一折通”工作量的大幅度增长，需要的办公经费开支也相应增长，如惠农政策业务培训、电脑等办公设备更新、办公易耗品、下乡所需的交通工具开支、需要打印大量的农户补贴清册、通知书、公示表等等，经费问题直接影响了工作效率与工作实效。
（二）涉农资金监管情况
加强涉农资金的管理与监督，是政府和有关部门的主要工作内容之一，经过近些年的摸索，涉农资金的管理与监督工作已经进入一个建章立制、不断提高质量的新阶段。但由于某些规章制度不健全，监管工作未能有效配套，导致涉农资金出现了良好态势与问题并存的矛盾状况。为保证各项惠农政策落实到位，都突出了环节程序的规范和管理，包括涉农资金的分配、拨付和发放，所有资金严格按照上级文件规定和实施项目进行分配。涉及农民个人的如种粮补贴、农资增支综合补贴等，大力推行“一折通”发放，及时、完整，减少了中间环节。而对于涉农项目资金的规范和管理，对项目资金拨付实行财政报账制，实行涉农资金跟踪检查制度等等。但涉农资金监管使用中如配套资金少或不到位、专项资金拨付不及时、挤占、挪用等等矛盾和问题仍存在，归纳起来主要有以下四个方面的原因：
一是涉农资金管理部门的职能交叉重叠。从目前情况看，涉农资金管理部门涉及政府、财政部门、计划管理部门等；行业主管部门又涉及农业、林业、民政等部门。这些部门对同一类型资金或项目实行多头管理，如果缺乏科学的统筹协调，则导致“都管都不管”的空白地带，造成资金投入分散、难以集中财力办大事，影响资金使用效果。
二是农业配套资金投入不足。目前，大多数农业专项资金都规定了各级财政配套资金的比例，而基层财政运转困难，难有财力配套。
三是资金管理监督机制不健全。由于政府管理部门自身资金不足，基础设施建设等投入都依赖于上级财力。尚未建立严格的资金或项目管理的监督检查机制，缺乏一整套全程的监控措施。
（三）乡镇财政职能的发挥情况
税费改革后，为确保乡镇机构正常运转，澄江县先后实行了“零户统管”和乡财县管，将乡镇视同县直部门，纳入部门预算编制范围，调整了县、乡财政体制与分配关系。改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后，尽管乡镇财政所不再承担组织财政收入的任务，但乡镇财政支出资金量呈持续增加趋势，支出管理型特征十分突出。二是由预算管理型向核算管理型转变。乡镇综合配套改革取消了“七站八所”，乡镇实行预算管理的单位仅剩乡镇政府和财政所两家，预算管理职能在削弱。通过实行会计集中核算以后，在保持资金所有权、管理权、使用权不变的前提下，实行集中统一核算，乡镇财政所的财务核算管理职能得到了增强。三是由维持保障型向服务发展型转变。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不断出台，各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政所责无旁贷地承担了这些资金的兑付落实工作，服务群众、服务农村经济社会发展成为当前乡镇财政工作的主要内容。
三、乡镇财政存在的主要困难和问题
随着社会主义市场经济的发展和财政改革的深入推进，乡镇财政所建设面临着诸多新问题。
（一）工作量加大，工作难度增加。乡镇财政处于财政管理体系的末端，直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作程序和标准要求高，任务十分繁重，业务量越来越大。同时，会计核算业务也大量增加，工作难度增大，人员缺乏，干部兼职较多，影响工作效率。
（二）干部队伍素质不能适应新形势要求。乡镇财政干部中有一部分是“半路出家”，业务上不能说一窍不通，但也只能说是略知一二，远远适应不了新形势下财政管理的要求。
（三）目前乡镇财政职能基本状况及需要研究解决的现实问题。目前财政所主要是承担乡镇一般预算资金的收支管理、国有资产管理、财政补贴资金发放与信息化管理、执行财政监督、参与农村综合改革、协助税收征管等。与取消农业税前相比，主要表现为“三个转变”。一是由过去向农民收钱的“征管型”向现在给农民发钱的“服务型”转变。二是过去抓收入为主的“收入型”向现在管理财政收支的“收支并重型”转变。随着中央支农惠农政策不断出台，涉农补贴和支农项目也越来越多。三是由过去“单纯业务型”向现在“综合协调型”转变。目前，乡镇财政逐步承担了建设社会主义新农村、组织提供农村公共产品和服务、推进农村综合改革等多项任务，其综合协调的功能明显增强。
（四）规范乡镇财政职能需要解决的问题。一是从预算编制看。有的收支项目还没有纳入到财政预算管理范围，预算执行和管理也不严格，约束力不强。二是从收入来源看。税源匮乏，无税可收问题严重。但乡镇政府为了确保年年递增的年度财税收入目标任务的完成，年年都在关键的时候采取非常措施，人为抬高了税收征收成本，降低了本级可用财力，并且形成了一种恶性循环。取消农业税后，加上农村地区的耕地占用税税源十分有限，使得乡镇财政固定税收收入大幅减少，日常运转和社会事业支出主要依靠上级财政的转移支付。
四、加强涉农资金监管的对策建议
一是提高思想认识，确立涉农资金监管工作的基础地位。涉农专项资金是党中央、国务院和各级解决“三农”问题、实施强农惠农政策的具体体现。做好涉农专项资金的安排使用，确保涉农资金切实发挥效益和安全运行，不仅仅是简单意义上的经济问题，还是关系到国计民生的重大政治问题。各有关部门要进一步提高认识，切实加强领导，高度重视涉农资金，严格按照资金管理的有关规定，建立健全规章制度，强化资金使用的监督管理，确立涉农资金监管工作的基础地位。
二是强化前瞻性研判，填补涉农资金监管的“空白”地带。对涉农资金分配制约关系和涉农项目审批监督制约关系的，必须开展延伸监管。要从涉农资金分配拨付的源头查起，或从资金使用的基层单位、个人逐级核查，资金运行到哪里，就追查核实到哪里。同时还可根据实际情况的需要，按照政府的要求进行监管，或者委托社会中介组织进行查证，填补涉农资金监管的“空白”地带。
三是加大督办力度，确保涉农资金的安全完整和规范高效。加大涉农资金监管，提高涉农资金监管的规范性和实效性，确保涉农资金真正发挥作用。
五、加强乡镇财政管理的意见和建议
（一）明确新形势下乡镇财政职能。从目前的改革发展趋势来看，乡镇财政还承担了建设社会主义新农村、管理和监督涉农资金等多项任务，其综合协调功能明显增强。乡镇财政的主要职能概括为：负责本乡镇政府预决算编制、预算执行、预算调整，乡镇预算内外资金收支管理、国库集中支付等工作；负责乡镇政府预算单位财务核算与监督；负责组织实施的各类专项资金管理；负责农村社会保障资金的筹集与管理工作；负责各项专户存储、核拨和监督管理；负责乡镇国有资产管理；负责各项农民补贴的核定兑付。
（二）加大宣传力度。采取多种形式，向广大干部职工阐明乡镇财政所在新时期中的任务、职能和作用；加大对乡镇财政的宣传力度，使社会各方面了解乡镇财政所的作用和地位，为乡镇财政工作创造一个良好的外部环境。
（三）制定完善各项规章制度。制定奖励约束机制，切实推行首问责任制和行政效能机制。认真研究新时期下乡镇财政工作考核奖励机制。在财政所内建立起适用的首问责任制和行政效能机制，提高财政所的工作效率，完善工作程序，规范工作管理，强化监督。转换干部管理体制，加强人员配备管理，根据业务量大小，合理配备乡镇财政工作人员，增强乡镇财政的人员流动，同时进行交流调动。
（四）加大培训考核力度。加强对乡镇财政所干部的培训工作。培训要分批、分层次、分年龄段有针对性地轮训，要建立起自学与集中学习相结合的考核制度，将用制度督促人、用考核检查人、用成绩评价人作为提拨人才和年度考核的依据。
六、突出乡镇财政当家理财的职能作用
一是明确乡镇财政职能与政府职能的关系。乡镇财政职能是乡镇政府职能的集中体现，强化其“当家理财”的作用是全面建设社会主义新农村的必然要求。乡镇政府职能的履行必定要以乡镇财力作保证，乡镇财政职能发挥的程度如何，直接决定政府服务乡村经济社会发展的广度与深度。
二是合理定位乡镇财政职能。合理定位乡镇财政职能是适应农村经济社会发展实际，实现其管理效益最大化的有效途径。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项长期的战略任务，合理定位乡镇财政职能，有利于促进我国解决“三农”问题战略目标的实现。通过定位职能、明确职责、分类指导、规范管理，可以保证国家财政经济政策在农村的贯彻落实，保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级财政管理效益的最大化。
三是突出乡镇财政的服务职能。突出乡镇财政的服务职能是农村经济社会发展的现实需要。乡镇财政职能，服务是根本，发展是关键。我国从上到下正在构建的公共财政体制，就是按照“以人为本、科学发展”的要求，旨在提高财政对公共服务的保证水平。因此，突出乡镇财政的服务职能，以服务促发展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的必由之路，也是农村经济社会发展的现实需要。
四是重视和加强乡镇财政管理。重视和加强乡镇财政管理，是实现县乡财政可持续发展的客观要求。从长远发展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，是政府职能转变的重要内容，更是实现县乡财政可持续发展的客观要求。
五是不断健全完善乡镇财政体制与管理制度。不断健全完善乡镇财政体制与管理制度是乡镇财政发挥职能的重要举措。财政体制是实现财政职能的载体，财政管理制度是强化和规范财政管理及统一财政职能的重要制度特征，同时，乡镇财政职能也是通过财政体制和财政管理制度实现的。尽快建立有利于乡镇事业发展、社会稳定的乡镇财政体制和管理制度势在必行。
文章来源：http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201409/t20140917_1140235.html
