【导读】国资和国企改革问题是十八届三中全会之后国内外对中国改革的一个重要关注点。以下我试图从三个问题出发，分析为什么要进一步深化国资国企改革，下一步国资国企改革究竟应该怎么改，目前有哪些共识和分歧。
作 者：作者系国务院发展研究中心产业经济部部长赵昌文
为什么经历了上世纪波澜壮阔的国有企业改革之后，新一轮全面深化改革中仍然将国资国企改革作为重点领域之一
首先，改革多年之后，现在我们国资和国企的体量依然庞大。上世纪90年代改革时，我们有54万家国有企业，就业人数接近6000万。到了2012年底，共有国企14.7万家，2013年底共有国企15.6万家，就业人数在2400万左右。其中，全民所有制企业的数量也不小，目前仍有16%左右约2万家的企业属于全民所有制企业。即使进行了公司制股份制改革的企业中，2012年底还有37%左右的国有独资企业。国有资产方面，2013年底总资产91.1万亿元，净资产30多万亿元，相当于当年财政收入的2倍多。据经济合作与发展组织34个成员国中29个国家的统计，这些国家国有企业的资产加在一起是3万亿欧元，就业人数是900万人。这些都构成了我们新一轮改革的起点。
我国国有企业、国有资产目前有以下几个特点：一是中小国企仍然众多。2011年，小型国企占国企总数的73.15%，而小型国企更多的是在民生领域，并非国民经济命脉和有关国家安全的重要领域。二是国有经济的布局依然不合理。在一些竞争充分的领域，国有资产仍然还有较多分布。在工业领域，国企仍然占有26.91%，而在农业领域则不到5%。三是平均效率较低、效益较差。据财政部对2000~2010年全部国有企业的核算数据进行的分析，国有企业的平均净资产收益率只有5.4%，远低于外资企业的10.5%。
当前，关于国资国企有不少争议。比如“国进民退”的问题。《光明日报》曾发表过一篇文章，指出从1998年到2010年，国有企业的户数占比从39%下降到4.5%；主营业务收入占比从52%下降到27%；利润总额从36%降到了27.8%；从业人员从60.5%下降到19%；税收从65%下降到37%。那么，在国资和国企各方面占比指标普遍下降的现状下，社会上为什么仍然有“国进民退”的感觉呢？我认为可能有以下几个原因：一是从1998年到现在，虽然总的指标在下降，但自2003年国资委成立之后到2014年的近十年国企国资下降的速度要远远慢于前一个阶段；二是国有企业在垄断性行业、房地产业等显示度很高的行业发展速度很快，甚至经常出现“地王”等现象；三是在过去十多年的经济结构调整和布局中，政府的行政手段过多地介入到了国企和民企的收购过程中。
还有一个争议是国企垄断问题。同样是上述的那篇文章中提到，目前的113户央企中，除2家电网企业、3家电信企业、3家石油石化企业、10家军工企业、2家粮棉储备企业和1家烟叶企业共21家外，其余均处于竞争性领域。但是，如果从利润结构上看，情况则完全不同。2013年，前10名具有垄断特征的国企利润总额9701亿元，分别占全部央企和所有国企利润的58.3%和40.3%。当然，在国企垄断这个问题上首先要区分垄断的类型：行政垄断、自然垄断和市场垄断是要区分对待的，其改革的路径也是不一样的。行政垄断应继续打破；十八届三中全会中提出由国有资本继续控股经营的自然垄断行业要实行“政企分开、政资分开、特许经营、加强监管”的改革方针；市场垄断是《反垄断法》重点要关注的对象。
从以上这些争论可以看出，上一轮改革的任务远没有完成。这主要表现在：
1、国企产权制度改革未完成。这表现在：（1）公司制改造还未完成。特别是在国资委监管的中央企业中，其母公司除少数外，基本属于全民所有制企业，真正实现股权多元化的只有7家，真正引入非国有资本的只有1家。（2）国有股“一股独大”仍普遍。全国国有企业中国有资本占整个实收资本的比重高达97%，集体、民营和外资等合计占3%。（3）公司治理仍存在其他不少问题。一些央企已经成为“独立经济王国”，规模庞大，链条过长，甚至高达7级以上。（4）地方政府融资平台政企不分普遍存在甚至更加严重。根据央行的《2011中国区域金融发展报告》，截至2010年底，地方融资平台公司超过1万家。这些新设的国有企业政企不分、政资不分的情况比老国企有过之而无不及。
2.国资监管体制解决了老问题带来了新问题。国资监管体制的老问题是“九龙治水”，都是行业管理和部门管理，而不是从国有资产出资人角度的管理，造成“谁都管，谁都不管，谁都有权力，谁都没责任”的局面。所以，上一轮改革在管理体制方面解决的最大问题是“九龙治水”。从这个意义上说2003年国资委的成立是积极的，它的积极意义在于从分散的管理到统一的管理。但是，解决了老问题，来了新问题。新问题是资产管理与行政管理职能部分，“管人、管事、管资产”。国资监管部门对国有企业管得过细、管得过多、管得过死，最后管得企业没活力、效率低下、效益差。
3.国有资本经营预算支出体现全民共享收益仍然不够。目前，从国有资本经营预算支出结构来看，上交给国家的国有资本经营收益基本上还是返还给了国有企业，呈现出明显的“国企体制内循环”特征。尽管2010年、2011年、2012年国有资本经营预算分别拿出10亿元、40亿元、50亿元纳入公共财政预算，但就其金额而言仍然太少，不足整体预算支出的6%，国有资本经营预算支出仍未体现出全民共享收益的一面。
从国有企业改革理论与政策的变化看新一轮国资国企改革的方向
国有企业改革的每一步进展都伴随着理论的创新。如果没有大的理论创新，国有企业改革在政策和实践上都很难获得大的突破。
一是两权分离理论。将终极财产权与企业法人财产权分开是国企改革中一个重大的理论创新。“两权分离”的实质是企业控制权问题，“两权分离”理论使得我国的国有企业改革既能够与马克思主义思想和社会主义方向保持一致，又能在实践中推动改革，并由此催生了中国第一部《企业破产法》和《全民所有制工业企业法》。
二是股份制理论。党的十五大报告中谈到股份制问题时明确地指出：“公有制实现形式可以而且应当多样化，一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运作效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。”正是由于把股份制仅仅认为是一种财产组织形式，中国国有企业的公司化改革才能由上至下、从大到小全面地开展，而且奠立了今天国有企业改革的基础。
三是现代企业制度理论。党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础”，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度。1993年12月，中华人民共和国第一部《公司法》出台，从此在我国正式开始了建立现代企业制度的征程。现代企业制度从本质上就是以股份制为基础的现代公司制度，建立现代企业制度首先就是将传统的全民所有制企业改造为公司制企业。实际上，即使到今天，十四届三中全会关于现代企业制度的表述仍然是科学的。
四是关于国有经济战略布局的理论。1995年秋天的十四届五中全会，通过了中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议，首次提出要对国有企业实施战略性改组，国有经济改革要着眼搞好整个国有经济而不是每一个国有企业。这也是一个重大的理论创新，我们根本没有必要也没有可能让每一个国有企业都能够搞好。
五是关于“姓资姓社”的问题。多次党的重要文件中指出，在坚持公有制为主体和保持国有经济控制力的大前提下，国有经济比重减少一些，国有资本退出一些，并不是走资本主义道路，并不会影响社会主义市场经济的改革方向。这是一个实践与理论如何找到结合点的重要问题。
文章来源：中国科学报
